文章來源：園區(qū)薈公眾號 作者：賀沛

收錄于合集#中國產業(yè)園區(qū)這40多年系列7個

中國產業(yè)園區(qū)這40多年之一：發(fā)展路徑與存在的問題

中國產業(yè)園區(qū)這40多年之二：園區(qū)開發(fā)背后的土地制度變遷

中國產業(yè)園區(qū)這40多年之三：以土地開發(fā)為主的園區(qū)經(jīng)濟辨析

十三、40年來產業(yè)政策演進中的園區(qū)開發(fā)進程

13.1 1978-1985年產業(yè)政策演進對園區(qū)開發(fā)的影響

過去40年的產業(yè)政策大致劃分為體制轉軌時期、市場經(jīng)濟體制初步確立時期、新世紀至國際金融危機爆發(fā)前以及國際金融危機發(fā)生至2018年等四個階段，這四個階段的產業(yè)政策演進對中國的園區(qū)開發(fā)也產生了相應的影響。改革開放40年來，以蛇口工業(yè)園的設立為起點，中國產業(yè)園區(qū)歷經(jīng)了從無到有、從弱到強的發(fā)展進程。

40年來產業(yè)園區(qū)的發(fā)展歷史，可以按照經(jīng)濟背景、發(fā)展驅動、以及行業(yè)特征進行綜合性劃分。

1978年十一屆三中全會的召開，標志著中國進入了改革開放時代。1978年至1991年是國民經(jīng)濟的體制轉軌時期，產業(yè)政策著重產業(yè)結構合理化，糾正產業(yè)結構重大比例關系的失調，促進短線產業(yè)加快發(fā)展，抑制長線產業(yè)發(fā)展，努力使各方面失調的比例調整過來。該時期，市場經(jīng)濟體制尚未完全建立起來，政府在推動產業(yè)結構調整和產業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮著很大的作用，產業(yè)政策的措施更多以政府投資、銀行信貸、稅收和一定的計劃等直接干預手段為主，間接干預手段為輔。

改革之初，中國的國民經(jīng)濟比例嚴重失調。農業(yè)和工業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)、原料動力工業(yè)和其他工業(yè)的比例嚴重失調，造成國民經(jīng)濟總體運行和發(fā)展難以持續(xù)，迫切需要對產業(yè)結構做重大調整。

1979年，在袁庚的建議下，中國第一個真正意義上的產業(yè)園區(qū)，也是中國第一個對外開放的工業(yè)園區(qū)——深圳蛇口工業(yè)園成立。那一年，也被稱為中國產業(yè)園區(qū)的元年。從80年代初期單一的“租售”模式，到90年代以高科技園區(qū)為主流、政府與產業(yè)主導的模式，再到新千年復合型總部經(jīng)濟的大潮流，以及近十年來產城融合為導向的生態(tài)鏈綜合體模式，已經(jīng)走過了四個不同的歷史階段，在不同的階段引領著中國這個龐大經(jīng)濟體一輪又一輪的變革方向。

1979年4月中央工作會議提出了十二條調整比例關系的原則和措施。1979年6月政府工作報告提出搞好國民經(jīng)濟的“調整、改革、整頓、提高”八字方針。1980年2月，中央決定對輕紡工業(yè)實行“六個優(yōu)先”。1982年9月中共十二大報告指出，“能源和交通是制約中國經(jīng)濟發(fā)展的一個重要因素”，“要保證國民經(jīng)濟以一定的速度向前發(fā)展，必須加強能源開發(fā)，大力節(jié)約能源消耗，同時大力加強交通運輸和郵電通訊的建設”。

改革開放初期，物資比較缺乏，國內各種產業(yè)發(fā)展不明朗，技術、資金基礎薄弱，產業(yè)以紡織制造業(yè)、木材加工、皮革制造等技術含量較低的勞動密集型產業(yè)為主，企業(yè)對產業(yè)發(fā)展環(huán)境需求相對簡單，主要以交通便利，場地、水電等基礎設施條件為主。此時的產業(yè)園區(qū)是以“低成本，低門檻，高補貼”為中心的產業(yè)集聚地，雖然產業(yè)園區(qū)1.0功能相對單一，主導產業(yè)不明確、產業(yè)特點不明顯，產業(yè)定位模糊，但是也大致滿足了我國當時廉價勞動力、技術含量低的產業(yè)發(fā)展環(huán)境，為我國工業(yè)革命的提供了強勁動力。

1983年6月國務院政府工作報告提出，“今后五年，首先要保證農業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)生產相互協(xié)調向前發(fā)展”。1984年5月國務院政府工作報告提出，“在能源、交通建設的安排上，要堅持大中小相結合，長期和短期兼顧的方針”。1985年3月國務院政府工作報告指出，國民經(jīng)濟在實現(xiàn)農業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)的協(xié)調發(fā)展方面取得了明顯成效，但同時存在“能源、交通、原材料供應仍然緊張，產業(yè)結構和產品結構還不夠合理”等一些不可忽視的問題。

在上述諸多條件綜合作用下，我國產業(yè)園區(qū)才從無到有，由弱到強,不斷發(fā)展。當然,我國開發(fā)區(qū)也經(jīng)歷了“投石問路”、由“點"到“面”的艱難曲折，是在深圳、珠海、汕頭、廈門等經(jīng)濟特區(qū)試點基礎上漸次展開的。經(jīng)濟特區(qū)還不是真正意義上的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，也不能完全解決資金短缺、技術落后勞動力過剩等一系列問題。因此，擴大優(yōu)惠政策的范圍，實現(xiàn)由“點”到“面”的過渡，才能真正發(fā)展我國經(jīng)濟，這樣經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)就應運而生了。

就具體進程來看，1978年10月9日，交通部外事負責人袁庚提出了《關于充分利用香港招商局問題的請示》，10月12 日，該請示得到黨中央國務院主要領導批準；1979年1月31日，國務院批準設立蛇口工業(yè)區(qū)，該工業(yè)區(qū)是中國第一個外向型經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。1979年7月，中共同意在廣東省的深圳、珠海、汕頭三市和福建省的廈門市試辦出口特區(qū)。

在蛇口工業(yè)區(qū)與四大經(jīng)濟特區(qū)快速發(fā)展的背景下，國家看到了對外開放的力量，于是在中央政府的領導和地方政府的努力下，全國基本形成了從沿海到沿江，再由沿江到內陸城市的全面開放格局，為產業(yè)園區(qū)在全國的蓬勃發(fā)展奠定了堅實的基礎。蛇口工業(yè)區(qū)與香港元朗隔海相望，而其土地成本是香港的十分之一，人力成本則為其百分之一；巨大的進出口貿易需求：蛇口得天獨厚的港口經(jīng)濟催生大量的進出口貿易需求。進口方面，多年的封閉積累了國內對國外產品的強烈需求；出口方面，極低的人力成本促使我國能夠快速擴充國外市場。

1984年大連經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)啟動建設，到1990年底，已有14個國家和地區(qū)的客商到這里投資辦起170多家企業(yè)，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)帶來了良好的發(fā)展效應。其中開發(fā)區(qū)主要分布在沿海開放城市，以生產制造業(yè)為主，同時承接香港、臺灣等外來加工產業(yè)，適應市場經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟對外開放的兩大方向。

13.2 1986-1991年產業(yè)政策演進對園區(qū)開發(fā)的影響

從20世紀80年中期開始，中國政府從優(yōu)先支持輕工業(yè)發(fā)展轉向大力支持基礎產業(yè)發(fā)展，對加工工業(yè)過快增長予以控制。

1984年5月4日，中發(fā)[(1984]13號文批轉了《沿海部分城市座談會紀要》，進一步開放沿海14個港口城市，明確"這些城市，有些可以劃定一個有明確地域界限的區(qū)域，興辦經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)"。由此，中國產業(yè)園區(qū)的發(fā)展進入了快車道。

1984年7月，國務院設立特區(qū)辦公室，作為主管機構，負責對經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)設立的審批、政策協(xié)調和工作指導。1984 年9月25日，國務院首先批準設立大連經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，這是我國正式批準設立的第一個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。

1988年5月,國務院批準建立了北京新技術產業(yè)開發(fā)試驗區(qū)，這是我國第一個國家級的高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)，新區(qū)27家，新增國家級保稅區(qū)3家，新增其他國家級開發(fā)區(qū)3家。

我國產業(yè)園區(qū)發(fā)展的第一階段主要是園區(qū)建設和管理的摸索階段，發(fā)展相對緩慢，過程中也遇到了許多困難和阻礙，主要表現(xiàn)為：產業(yè)園區(qū)的發(fā)展條件很差，發(fā)展基礎薄弱，而且受制于傳統(tǒng)觀念，開發(fā)區(qū)多選址于遠離母城的地方，難以向已有的產業(yè)基礎借力；同時，在國內百廢待興、資金需求壓力極大和開發(fā)區(qū)自身尚無積累能力的雙重約束下，開發(fā)區(qū)建設資金缺口很大；另外，外資進入中國也有一個由小到大、由低到高的試探和觀望過程，等等。

在諸多不利因索的制約下，國家級開發(fā)區(qū)的總體發(fā)展成績不盡如人意。從經(jīng)濟總量上說, 14個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和28家高新技術產業(yè)園區(qū)在1991年實現(xiàn)工業(yè)產值146億元,出口12億美元,稅收7, 90億元，截至當年年底累計利用外資總額17.77億美元。國家級開發(fā)區(qū)規(guī)模小、形式單一,區(qū)內企業(yè)技術含量低,主導產業(yè)以食品、飲料等中低端輕工業(yè)居多。

產業(yè)園區(qū)建立之初，各園區(qū)恪守中央“把開發(fā)區(qū)辦成技術的窗口、管理的窗口知識的窗口和對外政策的窗口”的“四窗口"模式。但是，由于長期與外界隔絕，對資本主義生產方式具有防范心理，以及外界資本對中國開放政策持觀察試探的態(tài)度，再加上產業(yè)園區(qū)間按照統(tǒng)-模式共同爭取外資，致使在短期內除天津開發(fā)區(qū)外大部分產業(yè)園區(qū)的發(fā)展都不盡如人意。1989 年,國家在上海召開全國經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)工作會議，提出了“發(fā)展工業(yè)為主，利用外資為主,出口創(chuàng)匯為主”的“三為主”發(fā)展方針，并修訂了對沿海經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)期望過高的定位，明確以出口加工區(qū)模式謀求發(fā)展。

1986年4月“七五”計劃第一次在國家層面提到“產業(yè)政策”，提出產業(yè)結構調整的方向和原則：“在繼續(xù)保持農業(yè)全面增長，促進輕工業(yè)和重工業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的前提下，著重改善他們各自的內部結構；加快能源、原材料工業(yè)的發(fā)展，同時適當控制一般加工工業(yè)生產的增長，使兩者的比例關系逐步趨向協(xié)調；把交通運輸和通信的發(fā)展放到優(yōu)先地位；大力發(fā)展建筑業(yè)；加快為生產和生活服務的第三產業(yè)的發(fā)展；積極運用新技術改造傳統(tǒng)產業(yè)、傳統(tǒng)產品，有重點地開發(fā)知識密集和技術密集型產品，努力開拓新的生產領域，有計劃地促進若干新興產業(yè)的形成和發(fā)展”。

這個時期，國家著重于產業(yè)結構調整，同時也開始重視產業(yè)結構升級。1987年3月，國務院政府工作報告提出“三保三壓”方針。1987年10月中共十三大報告提出“保持社會總需求和總供給基本平衡，合理調整和改造產業(yè)結構”。

1988年3月國務院政府工作報告指出，“基礎工業(yè)和基礎設施是我國經(jīng)濟的薄弱環(huán)節(jié)”。1989年3月《國務院關于當前產業(yè)政策要點的決定》頒布。提出“必須從當前的實際情況出發(fā)，合理制定產業(yè)政策，在壓縮和控制社會總需求的同時，下功夫調整和改造產業(yè)結構，以防止出現(xiàn)經(jīng)濟滯脹現(xiàn)象，在優(yōu)化結構的基礎上提高國民經(jīng)濟的素質和效益”，“當前和今后一個時期制定產業(yè)政策、調整產業(yè)結構的基本方向和任務是；集中力量發(fā)展農業(yè)、能源、交通和原材料等基礎產業(yè)，加強能夠增加有效供給的產業(yè)，增強經(jīng)濟發(fā)展的后勁；同時控制一般加工工業(yè)的發(fā)展，使它們同基礎產業(yè)的發(fā)展相協(xié)調”。

1989年3月國務院政府工作報告明確“當前調整結構的基本方向和任務，是集中力量發(fā)展農業(yè)、能源、交通和原材料等基礎產業(yè)，加強能夠增加有效供給的產業(yè)和產品，增加經(jīng)濟發(fā)展的后勁；同時控制加工工業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度，使它們同基礎產業(yè)的發(fā)展相協(xié)調”。1990年3月國務院政府工作報告指出，“努力開發(fā)新產品、新品種，增產品牌優(yōu)質產品和市場緊缺產品，尤其要增產適應農村需要的日用消費品?！?991年3月中央《關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八年五年計劃綱要的報告》指出，“大力調整產業(yè)結構，促進產業(yè)結構的合理化并逐步走向現(xiàn)代化”，“要把產業(yè)結構調整放在今后十年經(jīng)濟建設的突出位置”。

13.3 1992年-2001年產業(yè)政策演進對園區(qū)開發(fā)的影響

1992年以鄧小平視察南方重要談話和黨的十四大為標志，改革開放步伐明顯加快，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制成為改革的重要任務和明確目標。在經(jīng)過20世紀80年代產業(yè)結構的調整以及各次產業(yè)不同程度的發(fā)展，20世紀90年代產業(yè)政策目標及主要任務與改革初期有很大不同。

這一階段的產業(yè)政策繼續(xù)強調產業(yè)結構調整，重視產業(yè)結構升級，同時著力推動各次產業(yè)的發(fā)展，高度重視基礎產業(yè)、支柱產業(yè)和高新技術產業(yè)的發(fā)展，重視產業(yè)發(fā)展中增長模式轉換問題。這一時期，市場經(jīng)濟體制逐步建立，產業(yè)政策運用大量直接干預的方式逐步減少，導向性的間接干預方式不斷增加，綜合運用經(jīng)濟、法律、行政等多種手段。

1992年，小平南方談話掀起了對外開放和引進外資的新一輪高潮，我國產業(yè)園區(qū)建設也隨之進入快速發(fā)展階段。1992年3月國務院政府工作報告指出，“對那些生產能力過剩、產品積壓、技術落后、長期虧損的企業(yè)，逐步實行關停并轉”，“固定資產投資，主要用于能源、交通、通信、原材料和農業(yè)、水利等基礎產業(yè)，支持高新技術產業(yè)的發(fā)展，加快居民住宅的建設?！?992年6月《中共中央、國務院關于加快發(fā)展第三產業(yè)的決定》提出，“九十年代，要在發(fā)展第一、第二產業(yè)的同時加快發(fā)展第三產業(yè)，促進國民經(jīng)濟每隔幾年上一個新臺階?！?992年10月中共十四大報告提出，“調整和優(yōu)化產業(yè)結構，高度重視農業(yè)，加快發(fā)展基礎工業(yè)、基礎設施和第三產業(yè)”。1993年3月政府工作報告指出，“加強農業(yè)的基礎地位”，“加快基礎設施和基礎工業(yè)建設”。

1994年3月政府工作報告提出，“根據(jù)國內外市場的需求，主動調整產品結構，努力生產適銷對路產品，不斷開發(fā)新產品，增強市場適應能力和競爭能力。”1994年3月，國務院頒布了《九十年代國家產業(yè)政策綱要》。九十年代國家產業(yè)政策要解決的重要課題是：“不斷強化農業(yè)的基礎地位，全面發(fā)展農村經(jīng)濟；大力加強基礎產業(yè)，努力緩解基礎設施和基礎工業(yè)嚴重滯后的局面；加快發(fā)展支柱產業(yè)，帶動國民經(jīng)濟的全面振興；合理調整對外經(jīng)濟貿易結構，增強我國產業(yè)的國際競爭能力；加快高新技術產業(yè)發(fā)展的步伐，支持新興產業(yè)的發(fā)展和新產品的開發(fā)；繼續(xù)大力發(fā)展第三產業(yè)。同時，要優(yōu)化產業(yè)組織結構，提高產業(yè)技術水平，使產業(yè)布局更加合理”。

1995年3月政府工作報告提出“加大投資結構的調整力度，提高農業(yè)、交通、通信和能源等基礎產業(yè)和基礎設施以及技術改造的投資比重”。1996年3月，“九五”計劃提出，“積極推進經(jīng)濟增長方式轉變，把提高經(jīng)濟效益作為經(jīng)濟工作的中心”。1997年3月政府工作報告提出“保持合理的投資規(guī)模，加大結構調整力度”。

1997年亞洲金融危機爆發(fā)以及國內經(jīng)濟暴露出的內需不足，加之前期產業(yè)結構和產業(yè)發(fā)展中存在的問題，使得1998年以來的產業(yè)政策除繼續(xù)著力結構調整之外，在刺激內需方面發(fā)揮著更大作用。

1998年3月政府工作報告提出“推進重點行業(yè)和重點企業(yè)改革和發(fā)展。”1999年3月政府工作報告提出，“除少數(shù)屬于提高技術水平、產品升級又有市場的項目之外，各級政府要停止審批工業(yè)建設項目，銀行也要停止向這類建設項目貸款。要繼續(xù)壓縮紡織、煤炭、冶金、石化、建材、機電、輕工等行業(yè)過剩的生產能力，堅決淘汰那些技術落后、浪費資源、產品質量低劣和污染嚴重的小企業(yè)”。2000年3月政府工作報告要求，“大力推進經(jīng)濟結構的戰(zhàn)略性調整”，“加大工業(yè)結構調整力度”，“發(fā)展第三產業(yè)”。2001年3月“十五”計劃提出，“今后五年要著力調整產業(yè)結構、地區(qū)結構和城鄉(xiāng)結構，特別要把產業(yè)結構調整作為關鍵”。

1992-2002年，新增國家級經(jīng)開區(qū)39家，新增國家級高新區(qū)25家，新增國家級保稅區(qū)20家，新增國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)14家，新增其他國家級開發(fā)區(qū)17家。至此，由經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)特區(qū)、邊境自由貿易區(qū)、沿江沿邊開放地帶、保稅區(qū)等構成的多層次、全方位開放格局基本形成。

總的來說，這一階段是我國產業(yè)園區(qū)的快速膨脹期，產業(yè)園區(qū)在數(shù)量和類型上都有較大提升，也使得我國產業(yè)園區(qū)的格局不斷完善。截至2002年末，我國的產業(yè)園區(qū)已由國家層面迅速擴展到各省、市、縣及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)層面，在地域范圍上，產業(yè)園區(qū)由沿海向沿邊沿江乃至內陸省會城市不斷推進；在產業(yè)領域上，產業(yè)園區(qū)也從生產領域逐漸擴展到服務領域和高新技術領域在產業(yè)園區(qū)發(fā)展格局上，目前已形成了以經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)為主，保稅區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、沿海經(jīng)濟開放帶、沿邊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為輔的全方位、多層次開放格局，產業(yè)園區(qū)的功能得到了進一步的發(fā)展，形成遍及全國的產業(yè)園區(qū)建設熱潮。

2002年，我國建立的54個國家經(jīng)開區(qū)的GDP、工業(yè)總產值、工業(yè)增加值、稅收、實際利用外資、出口創(chuàng)匯分別為3110億元、7867億元、2210億元、500億元、77.4億美元、275億元，與1992年比較，工業(yè)總產值、稅收、實際利用外資、出口分別增加29、36、20、13倍。2002年，53個國家高新區(qū)的營業(yè)收入、工業(yè)總產值、工業(yè)增加值、凈利潤、稅收、出口分別為15 326億元、12937億元、3 286億元、801億元、766億元、329億美元，與1992年比較，營業(yè)總收入、工業(yè)總產值、凈利潤、稅收、出口分別增加65、68、32、77、142倍。

值得注意的是，這一階段全國產業(yè)園區(qū)的發(fā)展還存著盲目擴張的情況。此時，省市級產業(yè)園區(qū)的普遍程度令人瞠目結舌，市鎮(zhèn)乃至鄉(xiāng)一級都建立起大大小小的產業(yè)園區(qū)，產業(yè)園區(qū)的分布也由沿海推進到沿邊、沿江乃至內陸省會城市。同時負面作用顯現(xiàn)，一方面是政府利用產業(yè)園區(qū)盲目招商引資擴大政績，另一方面是企業(yè)盲目擴張,亂要優(yōu)惠政策，產業(yè)園區(qū)的發(fā)展陷入“不選而入、不用而占、不擇而批”的惡性循環(huán)。

13.4 2002年至2008年產業(yè)政策演進對園區(qū)開發(fā)的影響

以2002年十六大召開為標志，中國的經(jīng)濟發(fā)展和改革開放進入新的階段。一方面，產業(yè)結構和產業(yè)發(fā)展已經(jīng)站到一個更高的水平之上，工業(yè)化向中后期邁進。另一方面，新的階段在面臨著舊問題尚未完全解決的情形下，又遇到一些新問題。

主要是產業(yè)結構調整和優(yōu)化升級的任務還很重，同時土地、資源、能源、環(huán)境約束更加明顯，產業(yè)結構和各次各類產業(yè)向更高水平發(fā)展過程中的一些深層次矛盾變得突出，加之經(jīng)濟社會發(fā)展中的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、社會矛盾、國際競爭加劇以及不斷增加的不確定性因素等，對該時期的產業(yè)政策目標、任務、方向和措施提出了更高的要求。

這一時期，為繼續(xù)辦好產業(yè)園區(qū),提高產業(yè)園區(qū)的發(fā)展質量,國家對產業(yè)園區(qū)科學發(fā)展階段的指導思想做出了調整，提出了“以提高吸收外資質量為主，以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主,以優(yōu)化結構為主，致力于發(fā)展高新技術產業(yè)，致力于發(fā)展高附加值服務業(yè)，促進園區(qū)向多功能綜合性產業(yè)區(qū)轉變”的“三為主，一致力”的發(fā)展方針，以期在推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉型中發(fā)揮更大作用。

這一階段產業(yè)政策的重點是產業(yè)結構的調整、優(yōu)化和升級，實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展從“量”向“質”的根本性轉變。按照走新型工業(yè)化道路和轉變經(jīng)濟增長方式的要求，既重視產業(yè)結構合理化，又加快推進產業(yè)結構優(yōu)化和升級，引導和推動產業(yè)內在素質的改善，通過鼓勵自主創(chuàng)新推動國內產業(yè)在全球產業(yè)鏈中的地位提升和國際競爭力的提高。節(jié)能、環(huán)保等因素成為產業(yè)結構調整的重要目標。

這一時期，市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，產業(yè)政策更注重市場機制和利益導向機制的作用，更加注重對市場主體行為的引導，措施上綜合運用經(jīng)濟、法律、環(huán)保、必要的行政手段等。

2003年，國務院開始對全國各類產業(yè)園區(qū)進行清理整頓，國務院連續(xù)下發(fā)了《關于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》《清理整頓現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)的具體標準和政策界限》等文件，對治理整頓土地市場秩序做出了一系列部署并取得了重要成果，各地停止審批設立新的產業(yè)園區(qū)并禁止已建開發(fā)區(qū)的擴張。2004 年，國家對各類違規(guī)設立的開發(fā)區(qū)加大清理整改力度，核減開發(fā)區(qū)規(guī)劃用地面積2.49萬平方千米，占原有規(guī)劃面積的65%。

2002年3月政府工作報告指出，“加快產業(yè)結構優(yōu)化升級”。2002年11月，黨的十六大報告提出“走新型工業(yè)化道路，大力實施科教興國戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”。2003年3月政府工作報告強調，“按照走新型工業(yè)化道路的要求，加快產業(yè)結構調整。積極發(fā)展對經(jīng)濟增長有重大帶動作用的高新技術產業(yè)?！?/p>2004年3月政府工作報告指出，“在經(jīng)濟加快發(fā)展的過程中，又出現(xiàn)一些新的矛盾，特別是投資規(guī)模偏大，部分行業(yè)和地區(qū)盲目投資、低水平重復建設比較嚴重，能源、交通和部分原材料供求關系緊張”，提出“要完善產業(yè)政策和行業(yè)規(guī)劃，健全行業(yè)信息發(fā)布制度，正確引導社會投資方向?！?/p>2005年3月政府工作報告指出，“加快推進經(jīng)濟結構調整和增長方式轉變。推進產業(yè)結構優(yōu)化升級。”2005年10月“十一五”規(guī)劃建議指出，“推進產業(yè)結構優(yōu)化升級”，“以自主創(chuàng)新提升產業(yè)技術水平；加快發(fā)展先進制造業(yè)；促進服務業(yè)加快發(fā)展；加強基礎產業(yè)基礎設施建設”。

2005年12月國務院發(fā)布《促進產業(yè)結構調整暫行規(guī)定》，明確產業(yè)結構調整的目標是：推進產業(yè)結構優(yōu)化升級，促進一、二、三產業(yè)健康協(xié)調發(fā)展，逐步形成農業(yè)為基礎、高新技術產業(yè)為先導、基礎產業(yè)和制造業(yè)為支撐、服務業(yè)全面發(fā)展的產業(yè)格局，堅持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2006年3月政府工作報告指出，“加大產業(yè)結構調整力度、資源節(jié)約和環(huán)境保護力度”。2007年3月政府工作報告提出“把節(jié)能降耗、保護環(huán)境和節(jié)約集約用地作為轉變經(jīng)濟增長方式的突破口和重要抓手”，“加快推進產業(yè)結構升級和自主創(chuàng)新。堅持走新型工業(yè)化道路，著力優(yōu)化產業(yè)結構。”

2007年10月中共十七大報告要求，“要大力推進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整，更加注重提高自主創(chuàng)新能力、提高節(jié)能環(huán)保水平、提高經(jīng)濟整體素質和國際競爭力”。“加大對自主創(chuàng)新投入，著力突破制約經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵技術”。

2008年3月政府工作報告提出“堅持把推進自主創(chuàng)新作為轉變發(fā)展方式的中心環(huán)節(jié)”，“堅持走中國特色新型工業(yè)化道路，推進信息化與工業(yè)化融合。著力發(fā)展高新技術產業(yè)，大力振興裝備制造業(yè)，改造和提升傳統(tǒng)產業(yè)，加快發(fā)展服務業(yè)特別是現(xiàn)代服務業(yè)。繼續(xù)實施新型顯示器、寬帶通信與網(wǎng)絡、生物醫(yī)藥等一批重大高技術產業(yè)化專項。”“充分發(fā)揮國家高新技術開發(fā)區(qū)的集聚、引領和輻射作用。圍繞大型清潔高效發(fā)電裝備、高檔數(shù)控機床和基礎制造裝備等關鍵領域，推進重大裝備、關鍵零部件及元器件自主研發(fā)和國產化。加強地質工作，提高資源勘查開發(fā)水平。積極發(fā)展現(xiàn)代能源原材料產業(yè)和綜合運輸體系”。

2008年，我國54個國家經(jīng)開區(qū)的GDP、工業(yè)總產值、工業(yè)增加值稅收、實際利用外資、出口分別為15 313億元、45935億元、10 972億元、2 481億元、195億美元、2051億美元，與2003年相比分別增加了230%，255%，204%，228%，89%和319%。2008年，53個國家高新區(qū)的營業(yè)收入、工業(yè)總產值、工業(yè)增加值、稅收、凈利潤、出口分別為65986億元、52685億元、12507億元、3199億元、3304億元、2015億美元，與2003年相比分別增加了215%、205%、188%、223%、193% 和295%。

這一時期，除寧波高新區(qū)晉升為國家級園區(qū)外，兩類國家產業(yè)園區(qū)數(shù)量都沒有增加，產業(yè)園區(qū)進入穩(wěn)定整頓階段。此外，國家2005年批準設立上海洋山保稅港區(qū)，截至2008年我國已經(jīng)批準建立了11個保稅港區(qū)。

這一階段，產業(yè)園區(qū)的發(fā)展逐步走向成熟。從管理體制上來看，園區(qū)基本上建立了符合國際規(guī)范的國際化管理體制，設立了綜合性的經(jīng)濟行政管理部門，擁有了一批高素質的行政管理隊伍，基本理順了政企關系，形成了眾多為企業(yè)服務的中介機構；從產業(yè)發(fā)展來看，園區(qū)由單純?yōu)檎猩潭猩痰某隹诩庸つＪ剑l(fā)展成為依托核心企業(yè)和主導產業(yè)、具有鮮明特色的產業(yè)功能區(qū)。

13.5 2008-2018年產業(yè)政策演進對園區(qū)開發(fā)的影響

2008年爆發(fā)的全球金融危機使中國面臨的國際國內形勢發(fā)生重大變化，經(jīng)濟發(fā)展遭遇重大困難和挑戰(zhàn)。一方面國際市場需求萎縮，全球通貨緊縮明顯，貿易保護主義抬頭，外部經(jīng)濟環(huán)境嚴峻，不確定因素顯著增多。另一方面，國內經(jīng)濟增速明顯下滑，長期制約中國經(jīng)濟健康發(fā)展的體制性、結構性矛盾依然存在，一些行業(yè)產能過剩，第三產業(yè)發(fā)展滯后，自主創(chuàng)新能力不強，能源資源消耗多，環(huán)境污染重，城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距仍在擴大。

2008-2017年，新增國家級經(jīng)開區(qū)165家，新增國家級高新區(qū)102家，新增國家級保稅區(qū)76家，新增國家級經(jīng)濟合作區(qū)4家，新增其他國家級產業(yè)開發(fā)區(qū)3家。

2009年3月，北京中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)成為第一個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。2014年，國務院辦公廳專門發(fā)布了《關于促進國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)轉型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》(國辦發(fā)[2014]54號),2016年又頒發(fā)《關于完善國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)考核制度促進創(chuàng)新驅動發(fā)展的指導意見》(國辦發(fā)[2016]14號)。盡管這兩個意見主要針對的是國家級經(jīng)開區(qū)，但對全國各級各類開發(fā)區(qū)具有普遍指導意義，因而也標志著我國國家級開發(fā)區(qū)正式進入轉型升級和創(chuàng)新發(fā)展的新的歷史時期。

2017年,《國務院辦公廳關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》(國辦發(fā)[2017]7號)進一步指出，當前全球經(jīng)濟和產業(yè)格局正在發(fā)生深刻變化，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，面對新形勢，必須進一步發(fā)揮開發(fā)區(qū)作為改革開放排頭兵的作用，形成新的集聚效應和增長動力，引領經(jīng)濟結構優(yōu)化調整和發(fā)展方式轉變?！兑庖姟窂膬?yōu)化開發(fā)區(qū)形態(tài)和布局、加快開發(fā)區(qū)轉型升級、全面深化開發(fā)區(qū)體制改革、完善開發(fā)區(qū)土地利用機制、完善開發(fā)區(qū)管理制度五個方面對開發(fā)區(qū)的建設和發(fā)展提出了具體的意見。

這一階段產業(yè)政策的重點仍是抓好結構調整，促進轉型升級。適應市場需求變化，根據(jù)科技進步新趨勢，發(fā)揮中國產業(yè)在全球經(jīng)濟中的比較優(yōu)勢，發(fā)展結構優(yōu)化、技術先進、清潔安全、附加值高、吸納就業(yè)能力強的現(xiàn)代產業(yè)體系。這一時期，產業(yè)政策更加強調科技創(chuàng)新，大力培育戰(zhàn)略性新興產業(yè)，加強節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保，推進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。

2010年3月政府工作報告提出，“要大力推動經(jīng)濟進入創(chuàng)新驅動、內生增長的發(fā)展軌道”。2011年3月政府工作報告提出，“加快構建現(xiàn)代產業(yè)體系，推動產業(yè)轉型升級。改造提升制造業(yè)。加快培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)。大力發(fā)展服務業(yè)。加強現(xiàn)代能源產業(yè)和綜合運輸體系建設。堅持陸海統(tǒng)籌，推進海洋經(jīng)濟發(fā)展”。2011年3月“十二五”規(guī)劃綱要指出，“堅持走中國特色新型工業(yè)化道路，適應市場需求變化，根據(jù)科技進步新趨勢，發(fā)揮我國產業(yè)在全球經(jīng)濟中的比較優(yōu)勢，發(fā)展結構優(yōu)化、技術先進、清潔安全、附加值高、吸納就業(yè)能力強的現(xiàn)代產業(yè)體系”。

伴隨著全球化的深入推動，以及城市空間不斷生長，高新區(qū)亟待轉型的同時，以開發(fā)區(qū)為代表的各類產業(yè)園區(qū)的問題也逐漸顯現(xiàn)：功能結構單一、產業(yè)結構單一、與區(qū)域發(fā)展脫節(jié)、就業(yè)人群與消費結構不相匹配。孤島經(jīng)濟己經(jīng)越來越制約開發(fā)區(qū)的發(fā)展，以及開發(fā)區(qū)與周圍城鎮(zhèn)之間的相互融合。

2012年3月政府工作報告提出，“促進產業(yè)結構優(yōu)化升級。推動戰(zhàn)略性新興產業(yè)健康發(fā)展?！?012年11月中共十八大報告提出，“著力激發(fā)各類市場主體發(fā)展新活力，著力增強創(chuàng)新驅動發(fā)展新動力，著力構建現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展新體系，著力培育開放型經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢，使經(jīng)濟發(fā)展更多依靠內需特別是消費需求拉動，更多依靠現(xiàn)代服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)帶動，更多依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創(chuàng)新驅動，更多依靠節(jié)約資源和循環(huán)經(jīng)濟推動，更多依靠城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調互動，不斷增強長期發(fā)展后勁”。

2013年3月政府工作報告提出，“必須加快改造提升傳統(tǒng)產業(yè)，大力發(fā)展高新技術產業(yè)，提高產品質量和市場競爭力?！?014年3月政府工作報告提出，“創(chuàng)新是經(jīng)濟結構調整優(yōu)化的原動力。要把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，促進科技與經(jīng)濟社會發(fā)展緊密結合，推動我國產業(yè)向全球價值鏈高端躍升?！?/p>2015年3月政府工作報告提出，“推動產業(yè)結構邁向中高端。實施‘中國制造2025’，堅持創(chuàng)新驅動、智能轉型、強化基礎、綠色發(fā)展，加快從制造大國轉向制造強國?！?/p>2015年10月，“十三五”規(guī)劃綱要建議，構建產業(yè)新體系。加快建設制造強國，實施《中國制造二○二五》針對這一時期園區(qū)的問題，“產城融合”概念在此時提出：2013年中囯共產黨十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問茲的決定》強調要“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”明確提出要“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”，推動“產業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展”。

2015年，發(fā)改委發(fā)布《國家發(fā)展改革委辦公廳關于開展產城融合示范區(qū)建設有關工作的通知》，為我國產業(yè)園區(qū)的產城融合發(fā)展提供了指導性方針。不論是開發(fā)區(qū)還是高新區(qū)，這一時期的園區(qū)都共同面臨一個問題：早年的資本積累已經(jīng)基本完成，園區(qū)內囤積了大量存量資產，在這種情況下，該如何盤活存量資產、讓其發(fā)揮更大效應呢？無論是“二次創(chuàng)業(yè)”，還是“產城融合”，都是在探索解決這一問題。

2016年3月政府工作報告提出，在適度擴大總需求的同時，突出抓好供給側結構性改革，既做減法，又做加法，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增加公共產品和公共服務供給，使供給和需求協(xié)同促進經(jīng)濟發(fā)展，提高全要素生產率，不斷解放和發(fā)展社會生產力。

2017年3月政府工作報告提出，必須把改善供給側結構作為主攻方向，通過簡政減稅、放寬準入、鼓勵創(chuàng)新，持續(xù)激發(fā)微觀主體活力，減少無效低效供給、擴大有效供給，更好適應和引導需求。這是一個化蛹成蝶的轉型升級過程，既充滿希望又伴隨陣痛，既非常緊迫又艱巨復雜。要勇往直前，堅決闖過這個關口。

2017年10月十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！拔覈?jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標。必須堅持質量第一、效益優(yōu)先，以供給側結構性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率，著力加快建設實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產業(yè)體系?！?/p>2018年3月政府工作報告提出：“大力推動高質量發(fā)展。著力解決發(fā)展不平衡不充分問題，圍繞建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，堅持質量第一、效益優(yōu)先，促進經(jīng)濟結構優(yōu)化升級。”

2016年，全國共計365家國家經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)，兩類國家級園區(qū)的GDP合計為170946億元，超過全國GDP的1/5(22.97% )；兩類國家級園區(qū)合計上繳稅收為29327億元，超過全國上繳稅收的1/4(25.31%)；兩類國家級園區(qū)合計出口創(chuàng)匯為8572億美元，大約占全國出口創(chuàng)匯的1/3(33. 33%)。

這一時期國家級產業(yè)園區(qū)圍繞未來發(fā)展目標,著力在發(fā)展理念、興辦模式、管理方式等方面加快轉型，通過落實五大發(fā)展理念和深化供給側結構性改革，努力實現(xiàn)由追求速度規(guī)模向追求質量效益轉變，由要素驅動為主向創(chuàng)新驅動為主轉變，由工業(yè)制造業(yè)為主向制造業(yè)和服務業(yè)融合發(fā)展轉變，由政府主導投資管理向政府與社會資本合作方式轉變，由同質化競爭向差異化發(fā)展轉變，由硬環(huán)境見長向軟硬綜合營商環(huán)境取勝轉變，由招商引資為主向招商引技、引智為主轉變。促進國家級產業(yè)園區(qū)經(jīng)濟保持中高速增長，產業(yè)技術邁向中高端水平，在更高層次參與國際經(jīng)濟合作和競爭。

這一歷史階段，在供給側改革、脫虛向實的大背景下，政府鼓勵向制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)等實體經(jīng)濟發(fā)展，加之一輪輪房地產市場調控政策襲來，融資成本的提高也讓商業(yè)地產在風口浪尖徘徊；更重要的是，地方政府要求企業(yè)帶著產業(yè)進來，開發(fā)商必須尋找更多資源背書；同時傳統(tǒng)房地產行業(yè)的規(guī)模觸頂，急需尋找新的利潤增長點和業(yè)務亮點。

在這樣的背景下，傳統(tǒng)房企紛紛開始尋求轉型，而避開了國家的調控政策，又為經(jīng)濟轉型、產業(yè)結構調整提供載體的產業(yè)地產成為熱門首選，產業(yè)地產重回各方玩家的視野。2017年2月出臺的我國首個關于各類開發(fā)區(qū)的總體文件印證了國家層面對產業(yè)地產這一經(jīng)濟引擎的重視，文件名為《關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，對新形勢下做好開發(fā)區(qū)工作作出全面部署，提出“開發(fā)區(qū)（產業(yè)園區(qū)）是我國實體經(jīng)濟特別是制造業(yè)的重要載體”。

十四、40年來產業(yè)政策對園區(qū)開發(fā)的影響評價

產業(yè)園區(qū)作為我國經(jīng)濟建設的重要增長極和對外開放的重要窗口，經(jīng)歷了近40年的發(fā)展，實現(xiàn)了發(fā)展規(guī)模和質量上的快速成長，已成為我國參與全球制造業(yè)價值鏈分工的重要載體、優(yōu)化產業(yè)空間布局的有力措施和推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的強大力量，成為保障我國經(jīng)濟穩(wěn)定安全的“壓艙石”。40年來工業(yè)、土地制度、新興產業(yè)、服務業(yè)等產業(yè)政策的變化對園區(qū)的開發(fā)有關深刻的影響，有必要對這40年做一個總體評價與回顧。

回顧與總結產業(yè)園區(qū)40年的歷史，園區(qū)的發(fā)展歷史劃分成了5個階段：

第一個階段是1979-1983的孕育階段，代表事件是1979年1月31日，經(jīng)國務院批準廣東蛇口率先在我國創(chuàng)辦了出口工業(yè)區(qū)，這個階段的主要成就是蛇口工業(yè)區(qū)創(chuàng)辦前4年，共引進投資達10.6億港幣（不包括流動資金），興辦了合資或獨資公司90多家，全年工業(yè)制造業(yè)總產值2.2億人民幣；

第二個階段是1984-1991年的初始培育階段，代表事件是15家國家級經(jīng)開區(qū)、27家國家級高新區(qū)、3家國家級保稅區(qū)和3家其他國家級開發(fā)區(qū)的成立，這個階段的主要成就是1991年我國15家經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和27家高新技術產業(yè)園區(qū)實現(xiàn)工業(yè)產值217.1億元，稅收11.8億元，出口13.2億美元；

第三個階段是1992-2002年的高速發(fā)展階段，在這個階段中新增了39家國家級經(jīng)開區(qū)、26家國家級高新區(qū)、3家國家級保稅區(qū)、14家國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)和17家其他國家級開發(fā)區(qū)，這個階段的主要成就是2002年54家經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和53家高新技術產業(yè)園區(qū)實現(xiàn)工業(yè)產值20804.1億元，稅收1266.6億元，出口604.6億美元，與1991年比較，工業(yè)總產值、稅收、出口分別增加96倍、107倍、46倍；

第四個階段是2003-2008年的穩(wěn)定整頓期，此階段以提高吸收外資質量為主，以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主，以優(yōu)化結構為主，致力于發(fā)展高新技術產業(yè)，致力于發(fā)展高附加值服務業(yè)，促進園區(qū)向多功能綜合性產業(yè)區(qū)轉變，其主要成就為2008年，我國54家經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和54家高新技術產業(yè)園區(qū)實現(xiàn)工業(yè)產值98619.7億元，稅收5679.7億元，出口4066.2億美元，與2002年比較，工業(yè)總產值、稅收、出口分別增長474%、448.5%、673%；

2008年以后是第五階段即創(chuàng)新發(fā)展階段，在2017年，全國共計375家國家經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)，兩類國家級園區(qū)的GDP合計為18.6萬億元，超過全國GDP的1/5，兩類國家級園區(qū)合計上繳稅收為3.3萬億元，約占全國上繳稅收的1/4，兩類國家級園區(qū)合計出口創(chuàng)匯為55254億元，大約占全國出口創(chuàng)匯的2/5。

產業(yè)園區(qū)的區(qū)域、形態(tài)、發(fā)展模式隨著經(jīng)濟發(fā)展的不同階段不斷進步，不斷完善。在推動經(jīng)濟發(fā)展、加快產業(yè)的變革、促進對外開放、構建生態(tài)城市、完善經(jīng)濟體系等方面發(fā)揮著不可替代的作用。經(jīng)過40年的發(fā)展，我國多數(shù)產業(yè)園區(qū)已經(jīng)形成了明確的主導產業(yè)和優(yōu)勢產業(yè)集群。但是，產業(yè)層次低、傳統(tǒng)產業(yè)占比高、轉型升級壓力大等問題也普遍存在。

40年年來，中國政府出臺的產業(yè)政策，點多、面廣、影響強、成就大，這些政策必然影響了中國產業(yè)園區(qū)的進程：

改革開放初期重工業(yè)與輕工業(yè)比例嚴重失調、燃料動力工業(yè)與其它工業(yè)比例嚴重失調、農業(yè)與工業(yè)比例嚴重失調關系，20世紀80年代中后期以來一般加工工業(yè)過快增長、基礎產業(yè)嚴重滯后等重大結構性問題基本得以解決，三次產業(yè)結構嚴重失調的狀況基本得以糾正。

其中開發(fā)區(qū)主要分布在沿海開放城市，以生產制造業(yè)為主，同時承接香港、臺灣等外來加工產業(yè)，適應市場經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟對外開放的兩大方向。產業(yè)結構合理化程度有所提高，產業(yè)結構高度化不斷推進。各次產業(yè)各類技術水平有所提高，產業(yè)層次有較大提升，工業(yè)部門深加工趨勢增強，高技術出口比重增加，一大批國際國內知名品牌得以涌現(xiàn)，這些政策，尤其是土地制度的演進，都深深影響著各個時期產業(yè)園區(qū)的發(fā)展。

這一階段以1992年初小平南巡為標志，改革開放與經(jīng)濟發(fā)展進入新的階段，產業(yè)園區(qū)的發(fā)展也隨之進入了成長與快速推進的階段。張江高科、蘇州工業(yè)園區(qū)等成立，這一時期的另一樁重要事件，是2001年，我國加入WTO，隨后貿易迎來十年黃金發(fā)展期，二代園區(qū)靠此發(fā)展，我國大工業(yè)的發(fā)展與產業(yè)的規(guī)模逐漸集聚，同時促進了城市化進程的加速。

在這10年里，經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)的發(fā)展節(jié)奏進一步加快，隨著中國經(jīng)濟的騰飛而發(fā)展壯大。但在后期，各地盲目開發(fā)園區(qū)，爆發(fā)期到來，導致財政稅收的極大損失和資源浪費，在2003年引發(fā)國家清理整治行動。

接下來的一段歷史時期內，國內產業(yè)政策在重視一、二、三產業(yè)結構的調整外，同時注重各次產業(yè)結構內部關系的調整，注重各類各次產業(yè)的發(fā)展。基礎產業(yè)的瓶頸有很大緩解，制造業(yè)總規(guī)模位居世界第一，鋼鐵、電解鋁、水泥、煤炭、電冰箱、洗衣機、空調器、化纖、紗、布、服裝等產量穩(wěn)居世界第一，汽車、房地產等支柱產業(yè)快速成長，高新技術產業(yè)發(fā)展迅速。

1984年到2003年，我國的開發(fā)區(qū)數(shù)量從14個（首批14個經(jīng)開區(qū)）暴漲到6866個，園區(qū)的爆發(fā)導致地方政府間的惡性競爭和企業(yè)的隨意遷移：為了引資，地方政府一再降低土地價格、水電等資源費用和其他稅收標準，造成了土地開發(fā)效率低下和資源浪費。同時，一些企業(yè)為追尋最優(yōu)惠政策而在相鄰園區(qū)間遷移，導致財政稅收的極大損失。

在我國加入WTO與改革開放進一步深化的背景下，宏觀經(jīng)濟形勢要求產業(yè)園區(qū)必須邁向轉型升級、科學發(fā)展的階段。這一階段以中關村的再次發(fā)展以及產業(yè)地產商華夏幸福開發(fā)的固安工業(yè)園為代表，產業(yè)園區(qū)在產業(yè)集聚、產業(yè)鏈完善以及產城一體化方面取得了巨大的進步。

輕工、紡織等傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)在國際市場上有很強競爭力，鋼鐵、有色、石油化工、電子信息、造船等有較強競爭力。交通、物流、電子商務等競爭力快速提升。

同時也要看到，產業(yè)政策在解決中國產業(yè)發(fā)展和產業(yè)結構調整對園區(qū)發(fā)展的負面影響：

第一，產業(yè)結構調整滯后問題未根本改變。核心基礎零部件、先進基礎工藝、基礎軟件、產業(yè)技術基礎等長期受制于人，傳統(tǒng)產業(yè)改造提升等關鍵性結構調整進展緩慢。第二，產業(yè)發(fā)展長期粗放的問題并未得以根本改觀。多數(shù)行業(yè)處于國際價值鏈的低端；高投入-低產出-高排放現(xiàn)象嚴重，產業(yè)發(fā)展的能源資源環(huán)境代價過大，產業(yè)發(fā)展的能源資源環(huán)境約束性增強；產業(yè)組織不合理，產業(yè)趨同、集中度過低、規(guī)模經(jīng)濟缺乏和規(guī)模不經(jīng)濟并存等。第三，部分產業(yè)政策在制定和實施過程中，對產業(yè)總體發(fā)展帶來一些負面影響，一些產業(yè)政策引起了爭議。第四，產業(yè)政策制定和實施中也暴露出一些問題。

通過綜合觀察發(fā)現(xiàn)，不同階段具有不同的政策特征：在孕育階段，政策以經(jīng)濟特區(qū)的建設為重點，主要涉及對外經(jīng)濟合作、企業(yè)注冊管理、出入境人員管理等議題；在初始培育階段，政策集中在稅收、財政優(yōu)惠和產品進出口方面；在高速發(fā)展階段，政策集中在園區(qū)的產業(yè)集聚、結構優(yōu)化以及內部管理制度方面；在穩(wěn)定整頓階段，突出了園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展政策，延續(xù)園區(qū)管理制度、金融支持等政策，并規(guī)定園區(qū)土地的合理利用；在創(chuàng)新發(fā)展階段，政策主題則更加全面、多元化，除延續(xù)前幾個階段的政策主題外，進一步突出區(qū)域合作與協(xié)調、綠色園區(qū)以及園區(qū)軟環(huán)境的建設。

通過對中國產業(yè)園區(qū)40年的發(fā)展歷程梳理，可以發(fā)現(xiàn)中國產業(yè)園區(qū)發(fā)展模式總體呈現(xiàn)出由硬因素與軟因素相結合并交互作用的“二元非均衡”的特點。其中，“二元”分別是指硬因素與軟因素，硬因素是指在各層面中發(fā)揮基礎性影響作用并在發(fā)展中起到直接促進作用的剛性因素；而軟因素則是圍繞硬因素產生影響并在發(fā)展中起到綜合保障作用的柔性因素。

中國產業(yè)園區(qū)經(jīng)過近40年的發(fā)展，呈現(xiàn)出涉及不同產業(yè)層次、覆蓋經(jīng)濟領域廣泛、多種類型互為補充的發(fā)展態(tài)勢。園區(qū)產業(yè)結構和空間布局不斷優(yōu)化，在追求合理化和高端化目標的過程中取得了一定的成效。

尤其是國家級產業(yè)園區(qū)，依托強大的政策支持和我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展的需求，通過改造提升傳統(tǒng)制造業(yè)，著力發(fā)展高新技術和戰(zhàn)略性新興產業(yè)，有效地促進了制造業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)的有機融合發(fā)展。同時，伴隨制造業(yè)和生產性服務業(yè)由城市中心向城市外圍的逐步轉移，園區(qū)作為這些產業(yè)空間布局落地的重要載體，發(fā)揮了巨大的作用。

對中國產業(yè)政策的作用需辯證看待，不能因產業(yè)政策的巨大成效而否定市場機制，也不能因產業(yè)政策的問題而全面否定之。恰恰相反，這正是新時期需要進一步改進和完善產業(yè)政策的理由。產業(yè)政策在促進園區(qū)發(fā)展的同時，也隨著時代的發(fā)展，各地產業(yè)園區(qū)將逐步由勞動密集型向資金、技術密集型產業(yè)轉型。產業(yè)園區(qū)在迎來產業(yè)轉型升級、商業(yè)模式轉變等方面的機遇，產業(yè)園區(qū)正不斷的顛覆傳統(tǒng)的思維方式，面向新的發(fā)展方向。

但是并非所有產業(yè)園區(qū)都能成功，單純依靠放松管制和政策優(yōu)惠的園區(qū)面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，特別是依賴低成本優(yōu)勢的產業(yè)園區(qū)，在日趨激烈的競爭中面臨極大的升級壓力，因為產業(yè)在全球轉移，低成本的區(qū)位可能被替代，營建產業(yè)園區(qū)的風險正在增加。

總結40年來產業(yè)政策對園區(qū)的影響，也有一些因政策造成的遲滯與不利方面：一是抗風險能力不足，二是自主發(fā)展能力薄弱，三是發(fā)展導向偏離，四是發(fā)展不平衡不充分加劇，五是發(fā)展體制機制依然不夠健全。

由于園區(qū)種類繁多，政出多門，園區(qū)經(jīng)濟因為商務主管部門率先突圍，其他專業(yè)部委也跟風大力發(fā)展自己的經(jīng)濟園區(qū)，在外需下降和經(jīng)濟新常態(tài)背景下，同質化競爭不可避免地出現(xiàn)了產能過剩和經(jīng)營舉步維艱的困境。

一是功能趨同化。大多數(shù)園區(qū)都定位對外開放、體制創(chuàng)新、產業(yè)集聚、科技創(chuàng)新、總部經(jīng)濟等功能，結果造成了商務、發(fā)改、科技、農業(yè)等各部門激烈的招商引資競爭，也浪費了土地、人力、財力等資源，出現(xiàn)了特色不特、開而不放、放而不開等現(xiàn)象。

二是優(yōu)劣勢明顯。從經(jīng)濟支撐能力、經(jīng)濟發(fā)展效率、科技創(chuàng)新能力和對外開放度五個方面來看，國家級城市群與國家中心城市是支撐我國經(jīng)濟發(fā)展的主要力量，其中國家級城市群GDP超過了全國GDP總量的二分之一。

三是績效差異較大。深圳特區(qū)明顯高于其他幾個特區(qū)，國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新區(qū)明顯高于其他專業(yè)園區(qū)，自由貿易試驗區(qū)仍然停留于綜合保稅區(qū)水平，東部園區(qū)績效明顯高于中西部園區(qū)，國內園區(qū)明顯好于邊境和境外經(jīng)貿合作區(qū)，而且績效也出現(xiàn)不可持續(xù)現(xiàn)象，大規(guī)模開發(fā)開放的水平亟待提高，高質量發(fā)展亟待提升。

我國產業(yè)園區(qū)建設已基本完成了要素集聚、規(guī)模和數(shù)量擴張的任務，并在2003年進行了全面的清理和整頓，產業(yè)園區(qū)逐步進入轉變發(fā)展方式、優(yōu)化資源配置、全面提升效率與發(fā)展質量階段。目前，產業(yè)園區(qū)特色化發(fā)展是提升園區(qū)發(fā)展質量面臨的首要問題。我國很多地方的園區(qū)建設和發(fā)展主要是受到其他地區(qū)成功經(jīng)驗的影響，帶有一定程度的跟風性質，沒有與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展特點和資源稟賦相結合，導致園區(qū)規(guī)劃不完善、定位不明確，大部分園區(qū)沒有形成自身的發(fā)展特色。

從科技創(chuàng)新能力來看，國家級中心城市與高新區(qū)其專利授權數(shù)遠高于其他園區(qū)；從對外開放度來看，以經(jīng)濟特區(qū)、海關特殊監(jiān)管區(qū)域、國家中心城市、國家級城市群、自由貿易試驗區(qū)開放度較高。國家級園區(qū)作為重要的創(chuàng)新集聚地，其科技活動人員數(shù)量、企業(yè)內部科研活動經(jīng)費、新產品銷售收入和高新技術企業(yè)工業(yè)總產值均是逐年增加的。

目前，我國許多產業(yè)園區(qū)的建設主要還是依靠政府推動，如土地開發(fā)、基礎設施建設等，都主要由政府投資。另外，產業(yè)園區(qū)為入駐企業(yè)提供大量的政策優(yōu)惠，優(yōu)惠政策的實施可以吸引一些具有示范效應的大項目和大企業(yè)入園，但是也會增加企業(yè)的依賴性，影響產業(yè)園區(qū)市場化運營機制的建立。

同時，各個地區(qū)產業(yè)園區(qū)運營各自為政，為了招商引資而不顧園區(qū)經(jīng)營效益，無底線提高政策優(yōu)惠額度，許多科技企業(yè)入園的動因主要是享受國家給予園區(qū)的優(yōu)惠政策，而不是產業(yè)園區(qū)的產業(yè)集群效應。自2012年以來，中國產業(yè)園區(qū)數(shù)量不斷增加，傳統(tǒng)產業(yè)產能過剩的不平衡態(tài)勢加劇。中國產業(yè)園區(qū)整體空置率高達43.2%，即使在商務發(fā)達的上海，商業(yè)園區(qū)的空置率也超過10%、部分地區(qū)的園區(qū)空置率甚至超過20%。過高的空置率嚴重擠壓入駐產業(yè)園區(qū)內的企業(yè)利潤率并影響其資本使用效率。